CENTRO LATINO-AMERICANO DE
PESQUISA EM EDUCAÇÃO SUPERIOR
Brasil
O processo de massificação da educação brasileira caracterizou-se pela ampliação com inclusão a partir de critérios socioeconômicos, raciais e etários etc. Inclusão que em termos absolutos foi impulsionada pelo segmento privado.
Brasil
O Brasil tem passado por uma expansão significativa do ensino superior. Isso se deve a diversos fatores, entre eles o aumento da demanda por profissionais qualificados e a valorização do diploma de curso superior no mercado de trabalho. Mas, apesar do aumento no número de matrículas, ainda temos vários desafios pela frente. É necessário investir na melhoria da qualidade do ensino e na inclusão de estudantes de todas as classes sociais.
População: 203,1 milhões hab
Área: 8.510.000 km²
Idioma: português
Matrículas Ed. Superior: 8.033.574
O Sistema de Ensino Superior Brasileiro
Formação
Muito embora se possa afirmar que havia cursos de ensino superior na época da colônia e, sobretudo, durante o Império (1822-1889), é somente na década de 1930 que se constitui o embrião de um sistema de ensino superior no Brasil. O projeto político da primeira administração Vargas (1930-1945) previa a formação de um governo centralizado, com a estruturação de instituições nacionais, em contraposição ao federalismo da Primeira República (1989-1930). Nesse contexto foram criados o Ministério da Educação (1930) e, na sequência, a publicação do Estatuto das Universidades Brasileiras (1931), o qual previa que o ensino superior deveria se organizar preferencialmente em Universidades, mas também regulava a atuação de institutos e faculdades isoladas. Iniciava-se a formação de um sistema de ensino superior (universitário e não universitário) subordinado à regulação e, posteriormente, avaliação de órgãos e instâncias nacionais. A Universidade de São Paulo, criada em 1934 pelo governo paulista, necessitou de aprovação do Ministério da Educação para se constituir como tal.
Entre as décadas de 1930 e 1960 uma série de Leis e instituições foram criadas para expandir as matrículas, favorecer a pesquisa e formar quadros para os setores público e privado. A lei de diretrizes e bases de 1961 estabeleceu a formação de sistemas de ensino nas diferentes etapas (primária, secundária e técnica) sendo o sistema de ensino superior composto pelo segmento universitário e não universitário com oferecimentos de cursos de graduação, pós-graduação e especialização. Destaca-se também nesse período a formação da Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (Capes) e do Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq), ambos em 1951, e a Financiadora de Estudos e Projetos (FINEP) em 1967.
A reforma Universitária de 1968 veio plasmar o modelo de ensino superior das décadas seguintes. A concepção humboldtiana de universidade, com indissociabilidade entre ensino e pesquisa, ficaria a cargo das universidades públicas e algumas poucas confessionais privadas, ao passo que a demanda para o ensino vocacional ficaria a cargo das faculdades e estabelecimentos privados. Nas décadas de 1970 até a promulgação da Constituição Federal Brasileira em 1988, o número de estabelecimentos e de matrículas no segmento privado expandiu-se. Ressalta-se que neste modelo há uma relação de complementariedade entre o setor público e privado (Sampaio, 2000). Enquanto o setor privado cresce a partir de institutos isolados com aumento de cursos e de vagas, o setor público investe na pesquisa e na consolidação da pós-graduação.
A Constituição Federal de 1988, a Lei de Diretrizes e bases de 1996 e o decreto 2.306/1997 trouxeram novos elementos para a configuração do sistema. A Constituição reforçava a autonomia das Universidades e dos então Centros Universitários para criação e extinção de cursos de graduação e a LDB e o decreto de 1997 regulamentaram o ensino superior privado com a possibilidade, até então não prevista na legislação, de instituições de ensino superior com finalidade lucrativa. Tais alterações reordenaram o segmento privado, seja pela opção em organizar-se por Universidades e Centros Universitários (para se liberar do controle para abertura e extinção de cursos, por exemplo), seja pela oportunidade de aumentar os lucros com o ensino superior. Estão formadas as bases que permitiram a expansão do ensino superior brasileiro do século XXI, a serem vistas na próxima seção.
Figura 1 – Principais Marcos Históricos do Ensino Superior Brasileiro
Elaborado pelo autor
Expansão com inclusão: massificação do século XXI
No limiar do século XXI, uma cesta de políticas e de ações relacionadas ao ensino superior viabilizaram o processo de expansão e de massificação desta etapa de ensino. O Plano Nacional de Educação (2000-2010), ao estabelecer um conjunto de metas para as matrículas no sistema de ensino superior, estimulou os entes federativos, notadamente os governos federais e os estaduais, a buscarem ações para ampliar as instituições, cursos e vagas.
Considerando a relação de mútua dependência entre o segmento privado e o público na oferta do ensino superior brasileiro, dois conjuntos de políticas, um voltado para o setor privado e outro para o público, potencializaram a forte expansão observada nas duas primeiras décadas do século XXI. Do lado do segmento privado, a criação do Programa Universidade para Todos (Prouni), em 2005, e do Fundo de Financiamento ao Estudante do Ensino Superior (Fies) em 1999, com suas importantes reformulações em 2007 e 2010. Para o segmento público, a criação do Programa de Apoio a Planos de Reestruturação e Expansão das Universidades Federais (Reuni), em 2007, da Rede Federal de Educação Profissional e Tecnológica, em 2008, assim como a Lei de Cotas de 2012 que expandiram as matrículas e diversificaram o acesso às Universidades públicas.
Figura 2 – Principais políticas e ações relacionadas ao Ensino Superior Brasileiro no século XXI
Elaborado pelo autor
É importante considerar que o acesso ao ensino superior também foi facilitado pela criação e fortalecimento do Exame Nacional do Ensino Médio (Enem), que a partir de 2004 passa a ser porta de entrada para o segmento público via Sistema de Seleção Unificada (Sisu), assim como para políticas de crédito estudantil (Fies) ou de Bolsas (Prouni) para o setor privado.
A Figura 3 ilustra este movimento de expansão.
De 2000 a 2022, a matrícula nos cursos de graduação aumentou 350%. Passou de 2,6 milhões de estudantes para 9,4 milhões em 2022.
Como se pode notar, é a partir de 2000 que se verifica a expansão das matrículas, seja no segmento privado, seja no público. Como todo movimento de expansão, este se relaciona com fatores institucionais, políticos e econômicos. Em relação ao último, vê-se que o ritmo de expansão é mais intenso até 2015, arrefecendo com as crises econômica e política vivenciadas a partir deste ano, assim como dos efeitos da pandemia da Covid-19 em 2020. O sistema se massifica ao final da década de 2010, quando atinge 15% da taxa de matrícula líquida. Em 2022 alcança 38,6% de taxa bruta de matrículas e 20,2% de taxa líquida. Apesar dos avanços, está longe de alcançar as metas do Plano Nacional de Educação para 2024, que é de 50% de taxa de matrícula bruta e 33% de líquida.
Principais características do processo de massificação do Ensino Superior brasileiro
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Trata-se de um fenômeno característico do século XXI potencializado por políticas de inclusão e de financiamento: Prouni/Fies para o setor privado e Reuni/Rede Federal/ Lei de Cotas para o público
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Impulsado pela expansão do ensino fundamental e médio e pela inclusão de estudantes com características socioeconômicas desfavoráveis, tanto no fluxo (jovens de 17 a 24 anos), como no estoque (estudantes mais velhos). 90% dos alunos do ensino superior pertencem às classes C, D e E (Capelato, 2021)
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Impulsado pelo setor privado, que detém cerca de 75% das matrículas, mas com uma relação de dependência em relação ao setor público.
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Sistema que incluiu (pobres, pretos, pardos, indígenas e pessoas com deficiência), mas que reforçou as desigualdades horizontais em termos de instituições, cursos, turnos e modalidades de ensino
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Mais recentemente, concentrada em poucas instituições com predominância do ensino à distância
Programa Universidade para Todos (Prouni)
Criado em 2005, seu objetivo é conceder bolsas para estudantes de instituições privadas. Para alunos com renda familiar per capita até 3 salários-mínimos, bolsa de 50% Para alunos com renda familiar per capita até 1 Salário-Mínimo, bolsa de 100%. São oferecidas bolsas para professores da rede pública (cursos de licenciaturas e pedagogia) independente da sua renda familiar. Há um componente afirmativo nesta política, uma vez que as bolsas devem ser destinadas a estudantes pretos, pardos, indígena, com deficiência e egressos dos serviços de acolhimento institucional e familiar de acordo com a porcentagem da população do último Censo Demográfico no estado da federação onde se localiza a IES.
As instituições que aderirem ao programa ficam isentas dos principais impostos federais (PIS-PASEP), (COFINS), (IRPJ) e (CSLL). O número de bolsas é limitado por instituição e por curso. No geral fica limitada a cerca de 10% dos alunos da IES.
Figura 4- Distribuição do número de bolsas do Prouni (2005-2020)
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Entre 2005 e 2020 foram concedidas quase 3 milhões de bolsas
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A porcentagem de Pretos, Pardos e Indígenas aumentou 21,8 pontos percentuais entre 2005 e 2020. Atingiu cerca de 60% das bolsas em 2020
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A porcentagem de bolsas concedidas para instituições privadas com fins lucrativos e na modalidade à distância também cresceu, acompanhando o movimento do sistema como um todo: 15 e 27 pontos percentuais respectivamente
Fundo de Financiamento ao Estudante do Ensino Superior (Fies)
Programa de Crédito Educativo criado em 1999, a partir de políticas de crédito estudantil anteriores. No início, financiava até 70% dos gastos das matrículas e mensalidades com necessidade de avalista. Em 2007, o financiamento poderia atingir até 100%, com necessidade de avalista.
Em 2010 ocorre uma ampla reformulação do programa. Elimina-se a necessidade de avalista, aumenta-se expressivamente os recursos do fundo, reduz-se as taxas de juro e aumenta a proteção das IES em relação aos contratos inadimplentes. O Fies se converte na política de maior impacto na educação brasileira, concentrando cerca de 17% das matrículas do ensino superior em 2015. Com a crise de 2015, o programa reduz drasticamente os contratos, retoma a necessidade de avalista e eleva os juros.
Figura 5- Evolução do investimento do governo federal no FIES e quantidade de novos contratos realizados no Brasil (2011-2020)
PARA ACESSAR MAIS INFORMAÇÕES SOBRE O FIES CLIQUE AQUI
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O número de novos contratos do Fies aumentou 4,7 vezes em 4 anos. De 154 mil em 2011, para 731 mil em 2014.
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A partir de 2015 há uma queda abrupta dos contratos, tornando-se um programa residual em 2020 (47 mil contratos)
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Entre 2010 e 2017, a porcentagem de estudantes Pretos, Pardos e Indígenas do programa elevou-se em 23,5 pontos percentuais, atingindo 60% do total de estudantes. Considerando o mesmo período, a elevação dos alunos com renda per capita até 1 salário-mínimo cresceu 42 pontos percentuais, alcançando cerca de 75% dos estudantes
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Como os contratos educacionais têm duração média de 4 anos, mesmo com a queda observada em 2015, o volume de investimento do governo federal continuou em elevação até 2017, quando atinge 225 bilhões de reais, e permanece relevante até 2020 (47 bilhões de reais).
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A diferença temporal entre a queda dos novos contratos e do financiamento do programa permitiu as IES elaborar estratégias para a transição para um cenário sem o Fies, porém mantendo a inversão de recursos durante a transição.
Fontes: Scudeler (2022), Tagliari, Barbosa (2020), Hoper Educacional (2023)
Ampliação da Rede Federal de Ensino Superior
Entre 2003 e 2007 ocorreu um processo de interiorização da rede federal, com a criação de 10 Universidades e 100 novos campi.
Em 2007 foi criado o Programa de Apoio a Planos de Reestruturação e Expansão das Universidades Federais (Reuni) que disponibilizou recursos para a expansão física, contratação de docentes, aumento de vagas nos cursos de graduação, a ampliação da oferta de cursos noturnos dentre outras ações.
Em 2010, se criou o Plano Nacional de Assistência Estudantil (Pnaes) para apoiar o Reuni em relação à ampliação das políticas de inclusão e de permanência para os estudantes.
Figura 6- Municípios com oferta de cursos presenciais ou com polo EAD oferecidos pela rede federal de educação superior (2005-2022)
Figura 7- Evolução do número de matrículas na Rede Federal, por modalidade de ensino (2005-2022)
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O número de municípios atendidos por universidade federais passou de 114, em 2003, para 237 em 2011
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Em 2022 havia 68 universidades federais, 23 das quais criadas a partir de 2003
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O número de matrículas nas Universidades Federais mais do que dobrou em 10 anos, passando de 641 mil estudantes em 2007 para 1,3 milhão em 2017.
Em 2012, a lei 12.711, conhecida como Lei de cotas, estabeleceu obrigatoriedade de reserva 50% das vagas para alunos de escolas públicas, com renda per capita familiar até 1,5 salários-mínimos, negros, pardos, indígenas e estudantes com deficiência (incorporado em 2016) nas universidades federais e institutos federais de educação, ciência e tecnologia. Implementada a partir de janeiro de 2013, a Lei é fruto de um intenso debate no Congresso Nacional e se valeu de experiências anteriores como o da Universidade Estadual do Rio de Janeiro (UERJ) e da Universidade de Brasília (UnB), ambas implantadas desde 2003.
A cota de 50% para estudantes de escola pública é dividida em três sub-cotas. 1) para estudantes com renda per capita até um salário-mínimo e meio; 2) para estudantes autodeclarados negros, pardos e indígenas e 3) para estudantes com deficiência.
Figura 8- Distribuição das cotas e sub-cotas considerando critérios de renda, cor/raça e pessoas com deficiência
Figura 9: Ingressantes em cursos presenciais nas universidades federais por tipo de vaga acionada (2010-2019)
Atualização da Lei de Cotas - Texto de Luma Doné CLIQUE AQUI
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Em 2019, cerca de 40% dos ingressantes nas universidades federais tiveram universidades tiveram acesso à educação pública a partir de algum tipo de reserva de vaga. Trata-se de um crescimento de 30 pontos percentuais em relação a 2010.
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O número de alunos negros e pardos aumentou de 41% do total de matrículas na rede federal em 2010 para 52% em 2020. Se os alunos indígenas também forem incluídos, o número sobe de 42% para 53%, considerando o mesmo período
Tendências recentes do ensino superior brasileiro: concentração com expansão do ensino à distância
Na segunda metade da década de 2010, a partir do cenário de redução de recursos do Fies e das crises econômicas e políticas que acentuam, o setor privado com fins de lucro prepara a transição para um contexto sem grandes inversões diretas do governo federal no crédito educativo. A opção parece ter sido investir em alguns cursos de graduação na área da saúde e, sobretudo, em cursos com mensalidades baixas ofertados à distância, aproveitando o período residual de investimento federal dos contratos do Fies firmados antes da crise (Fig. 5). Ao invés de Leis, optou-se por flexibilizar e desregulamentar a oferta de cursos à distância a partir de decretos (2017) e portarias (2019) conforme indica a Fig. 2.
Figura 10: Número de matriculados no ensino superior por modalidade de ensino (1980-2022)
Figura 10: Número de ingressantes no ensino superior por modalidade de ensino (2012-2022)
Figura 11: Distribuição das matrículas nos 10 maiores cursos de graduação por modalidade de ensino (2022)
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O crescimento das matrículas nos cursos à distância ocorre sobretudo a partir de 2017, quando se flexibilizam as regras para abertura de cursos nesta modalidade
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Em 2020, os ingressantes nos cursos à distância superam os ingressantes nos cursos presenciais
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Em 2022, 71% dos alunos da rede privada ingressaram em cursos à distância. Na rede pública o número de ingressantes nesta modalidade de ensino era 13%
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Os cursos presenciais com mais matrículas são aqueles com maior prestígio sociais (direito, medicina e outros da saúde)
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Em 2021, o valor médio das mensalidades dos cursos presenciais era de R$ 758,00 (US$ 151,00) por mês. Para os cursos à distância, foi de R$ 248,00 (US$ 49,00).
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Entre 2018 e 2019, 6 instituições/conglomerados privados de ensino superior responderam por 64,6% das matrículas a distância.
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Até 2022, 5 instituições/conglomerados privados de ensino superior responderam por 27% das matrículas no ensino superior (mais do que as 312 IES públicas).
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Havia 171 professores para cada aluno médio de ensino à distância privado. Nos cursos presenciais públicos, a média era de 11 professores por aluno.
Avanços e Desafios
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O processo de massificação da educação brasileira caracterizou-se pela ampliação com inclusão a partir de critérios socioeconômicos, raciais e etários etc. Inclusão que em termos absolutos foi impulsionada pelo segmento privado.
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Trata-se de uma "Democratização segregativa" (Merle, 2000 apud Chiroleu, 2013), ou seja, há crescimento das matrículas com aumento da estratificação horizontal. Trata-se de um sistema divergente no qual a segregação das etapas anteriores trilha caminhos “naturais” para o ensino superior. Estudantes provenientes de famílias em desvantagem socioeconômica ou com baixas disposições para a educação vão para instituições, cursos e modalidades de ensino menos prestigiados.
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Uma expansão que dependeu da ação direta do Estado, seja na inversão de recursos para o sistema privado (financiamento e bolsas), seja na flexibilização da legislação em relação à modalidade à distância
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Os dados do Censo Demográfico de 2022 apontam que o país atravessa de maneira acelerada o chamado “bônus demográfico”, de ter a maior parte de sua população em idade economicamente ativa. Nos últimos 20 anos a população com mais de 60 anos dobrou. Além disso, somente 22% dos jovens entre 18 e 24 anos havia terminado o ensino médio. Tais mudanças demográficas afetam a demanda para a educação superior, sobretudo num país como o Brasil que tem problemas em atender o fluxo e o estoque de alunos para esta etapa de ensino.
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Alta concentração de matrículas em poucas ies com finalidade de lucro
Estruturação do Sistema
Figura 12: Organização Jurídica e Administrativa do Ensino Superior Brasileiro
Fonte: Marissol Quintiliano Santos (2024)
Figura 13: Organização do Ensino Superior Brasileiro por tipo de instituição
Fonte: Marissol Quintiliano Santos (2024)